개발제한구역과 이축권

■ 개발제한구역 제도 개요

 

● 개발제한구역과 관련된 토지의 종류

개발제한구역과 관련된 토지는 단순히 개발제한구역 하나의 토지만 존재하는 것이 아니라 해제단계에 따라서 다음과 같은 종류의 토지가 존재한다.

 

① 개발제한구역으로 지정되어 있는 토지 : 개발제한구역(그린벨트)은 토지이용계획확인서에 ‘개발제한구역’이라고 명백히 표시되어 있다. 그리고 용도지역은 대개 ‘자연녹지지역'으로 표시된다. 비전문가들이 많이 오해하는 점 중의 하나가 개발제한구역 표시는 못 본 채 자연녹지지역만 보고 자연녹지지역 토지라고 문의하는 경우이다. ’자연녹지지역, 개발제한구역‘으로 표시된 개발제한구역 토지는 국토계획법에 의한 자연녹지지역의 행위제한을 받는 것이 아니라 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(일명 ’개특법‘)의 행위제한을 받는다는 것이다. 따라서 사실상 특별한 경우를 제외하고 일반적인 경우는 건물의 신축이나 개발이 가능한 토지이다.

 

② 개발제한구역 내 취락지구로 지정되어 있는 토지 : 개발제한구역 내에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락정비가 필요한 지역 중 취락지구로 지정되어 있는 토지를 말한다. 토지이용계획확인서에 ‘자연녹지지역, 집단취락지구, 개발제한구역’으로 표시되어 있다. 똑같은 개발제한구역이지만 법에서 이축권의 종류와 상관없이 이축권을 가진 사람에 한하여 신축을 허용하여 주는 곳이다. 따라서 이축권을 가진 사람들이 목 좋은 곳을 매입해서 이주해 오는 주요대상이 된다. 단, 취락지구로 지정되어 있다고 해도 개발제한구역에서 해제 된 땅이 아니기 때문에 해당 지구의 전, 답 등을 매입해서 건축행위를 하려면 반드시 이축권이 있어야 한다.

 

③ 취락지구 중에서 개발제한구역에서 해제된 토지 : 개발제한구역 내 취락지구가 개발제한구역에서 해제되면 「국토계획법」제51조에 따라 제1종 지구단위계획구역으로 지정하고 제1종 지구단위계획을 수립하여야 한다. 취락지구가 개발제한구역에서 해제되면 대개 제1종 일반주거지역이나 제1종 전용주거지역으로 용도지역이 변경된다. 토지이용계획확인서에 ‘도시지역, 제1종 전용(일반)주거지역, 제1종 지구단위계획구역’으로 표시되며 더 이상 개발제한구역이나 취락지구라는 말은 표시되지 않는다. 건축과 관련해서는 더 이상 「개특법」의 적용을 받지 않고 「국토계획법」의 적용을 받아 해당 지구단위계획에 적합한 범위 내에서 건축행위를 할 수 있다.

 

④ 공익사업 등으로 인해서 개발제한구역에서 해제된 토지 : 개발제한구역에서 해제되었기 때문에 토지이용계획확인서에 더 이상 개발제한구역이라고 표시되지 않는다. 다만, 이런 경우는 수용이 되기 때문에 토지소유주는 해당 토지를 활용한 건축 등의 혜택은 누릴 수 없고, 수용에 따른 보상 문제만 남게 된다. 택지개발과 관련된 수용일 경우 추가적인 보상으로 이주자 택지나 협의수용자 택지 또는 생활대책용지(일명 상가딱지) 등을 받게 되거나, 도로 등을 건설하느라 수용이 된다면 수용으로 인해서 건축물이 헐리는 경우 이축권이 발생할 수도 있다. 이주자 택지에는 근린생활시설이 들어갈 수 있지만, 협의수용자 택지는 근린생활이 들어가지 못하고 주택만 지을 수 있다는 차이가 있다. 따라서 프리미엄의 차이도 크다고 할 수 있다.

 

 

● 그린벨트의 탄생배경

한국의 그린벨트는 영국의 그린벨트 제도를 벤치마킹하여 1971년에 탄생하였다. 수도권은 서울시 중심부 반경 15km 선을 따라 폭 2~10km 부분의 띠 모양(belt)으로 지정되어 있으며, 주로 1971~1978년 사이에 국토면적의 5.4%가 해당하는 아래의 지역이 그린벨트로 지정되었다.

① 서울 ‧ 부산 ‧ 대구 ‧ 광주 ‧ 대전 등 대도시 주변지역

② 춘천 ‧ 청주 ‧ 전주 ‧ 제주 등 시가지가 팽창 가능한 도청소재지 주변지역

③ 마산 ‧ 창원 ‧ 진해 ‧ 울산 ‧ 여천 등 지방공업도시 주변지역

④ 충무 ‧ 진주 등 관광자원과 자연환경을 보전할 필요가 있는 도시 주변지역들

 

● 1999년 개발제한구역 제도개선방안(해제조정원칙)

개발제한구역 해제를 조정이라고 표현한다. 따라서 조정이라는 표현이 나오면 해제라는 의미로 해석하면 된다. 1999년 개발제한구역 제도개선방안(해제조정원칙)에 따라 다음과 같은 조치가 이루어졌다.

① 구역존치 실효성이 낮은 춘천, 청주, 전주, 여주, 진주, 통영, 제주 등 7개 중소도시권은 2003년에 전면 해제되었으며, 7개 대도시권은 존치하되 광역도시계획을 수립한 후 ‘환 경평가’ 등을 거쳐 개발제한구역을 조정(해제)하기로 하였다.

② 집단취락 ‧ 산업단지 ‧ 고리원전 주변지역은 우선해제대상으로 선정하여 우선해제하였으 며 환경평가 결과에 따라 조정가능지역을 설정하여 단계적 개발수요에 따라 2020년까지 해제하기로 했다.

그에 따라 2000년부터 보전가치가 낮은 환경평가 4,5등급지를 중심으로 그린벨트가 해 제 되었으며, 2006년 말 경기도 기준 20가구 이상 300가구 미만 중규모 집단취락지 551곳 가운데 4곳을 제외한 547개 지역이 그린벨트에서 해제되어 사실상 전국 34곳의 대규모 집단 취락지는 이미 대부분 그린벨트에서 해제되었고, 중규모 취락지구도 대부분 해제가 완료된 상태이다.

 

 

● 현재 그린벨트가 존재하는 7대 대도시권

그린벨트는 아래와 같이 현재 7대 대도시권에만 존재하며 대부분 토지거래허가구역으로 지정되어 있다.

① 수도권(서울, 인천, 경기)

② 부산권(부산, 김해, 양산)

③ 대구권(대구시, 경북 경산)

④ 광주권(광주, 전남 나주시)

⑤ 대전권(대전, 공주, 계룡, 금산, 연기, 옥천, 청원)

⑥ 울산권(울산시)

⑦ 마창진권(마산, 창원, 진해)

 

  

 

■ 2020년 수도광역도시계획

   

● 그린벨트조정(해제)

그린벨트 해제를 조정이라고 표현한다 하였으며 서울시, 인천시, 경기도가 합의한 수도권 그린벨트 해제 원칙이 2020 수도권광역도시계획에 담겨져 있으며, 향후 2020년까지 서울시, 인천시, 경기도가 공동으로 추진할 그린벨트해제 계획이 담겨있다. 따라서 이 게획의 범위를 벗어나서 개발제한구역을 추가로 해제하려면 반드시 2020 수도권광역도시계획의 변경과정을 거쳐야 하며 경기도에는 수도권 그린벨트의 84%가 존재하고 있다.

 

● 조정(해제)대상 설정 및 관리방안

다음과 같은 4가지로 조정(해제)대상을 설정하여 관리하고 있다. 따라서 그린벨트 내의 토지는 4가지 조정대상 중에 포함되어 있어야 해제될 수 있다는 것이다. 다만 해제된다고 해도 취락지구를 제외하고는 대부분 수용을 전제로 해제가 된다.

 

① 우선해제 취락지구 596 곳

가. 호수규모 20호 이상, 호수밀도 10호/ha 이상으로 설정(지역에 따라서는 호수규모 100호, 호 수밀도 20호/ha까지 지자체가 기준을 별도로 정하여 적용가능)

나. 우선해제 취락지역은 그린벨트에서 단계적으로 해제

다. 해제시 제1종 지구단위계획구역으로 지정하여 계획적 개발

라. 개발제한구역 주변의 자연과 조화되는 자연친화적 개발과 개발제한구역 내의 기반시 설에 큰 영향을 주지 않는 저밀도 개발

 

② 일반조정가능지역 42곳

가. 시‧ 군별 개발제한구역 환경평가 4-5등급 포함비율 이상인 규모 10만㎡ 이상의 토지 로 설정하되, 연담화방지를 위하여 서울중심 개발제한구역 내측경계선에서 2km이내 지역은 설정 제한(원상회복이 불가능한 토취장 등은 제외)

나. 환경영향평가 결과 보전가치가 낮은 15개시 18.6㎢의 조정가능지역도 개발수요가 있을 경우 순차적으로 해제하기로 결정

다. 과천 지식정보타운, 안양 경인교대 잔여부지, 의왕 백운호수 관광단지 조성 등 42개 사업이 순차적으로 진행될 전망

라. ‘선계획 후개발’ 원칙에 따라 조정가능지역은 도시기본계획수립 후 구체적 개발계획 수립과 동시에 도시관리계획 변경을 추진하여 해제

마. 해제시 지구단위계획 수립

바. 조정가능지역은 다음과 같은 수요가 있는 경우 국가 및 지방자치단체의 요구에 의해 해제함

- 공공주택사업, 사회복지사업, 녹지확충사업

- 지역경제 활성화를 위한 수도권 공장이전 수용

- 국책사업 배후단지 조성사업

- 대규모 물류센터, 유통단지, 컨벤션센터 건설사업

- 당해도시의 실업해소를 위한 저공해 첨단사업을 유치하는 사업 등

사. 조정가능지역은 저밀도, 자연친화적 개발을 원칙으로 하되, 구체적인 사항은 광역도 시 계획수립지침상의 ‘조정가능지역 내 사업유형별 계획기준’에 의함

 

③ 지역현안사업 15곳

가. 허용총량 10%범위 내에서 시 ‧ 군에서 도시여건상 불가피하다고 판단하여 제안하는 사업으로, 환경평가 3-5등급 토지의 활용을 원칙으로 하되, 불가피할 경우 1-2등급 포함 가능

나. 지역현안사업으로 고양시 미디어밸리, 과천시 복합문화관광단지, 구리시역사유적공 원, 군포시 첨단산업단지 등 15개 사업이 추진

 

④ 국책사업 27곳

가. 국가적 ‧ 광역적 차원의 필요성, 지역균형발전에의 부합성, 도시발전에 대한 기여도 등을 고려하여 입지의 위치와 규모가 불가피하다고 인정되어야 하며, 환경평가 3-5 등급 토지의 활용을 원칙으로 하되 불가피할 경우 1-2등급 포함 가능

나. 국책사업으로 고양 삼송, 군포 당동2, 성남 여수 등 15개 시 26개 지구에 국민 임대 주택단지가 조성되고, 광명과 안양에 경부고속철도 광명역세권 개발사업(1.955㎢) 추진

 

⑤ 국책사업 및 시급한 지역현안사업지구(우선해제)의 관리방안

국토해양부장관이 관계 부처의 장과 협의하여 광역도시계획 수립 이전에 시급하게 추진이 필요하다고 인정하는 사업은 도시기본계획을 거치지 않고 사업구역으로 지정하여 사업계획을 작성한 후 개발제한구역에서 해제할 수 있다. 단, 이 경우에는 추후 도시기본 계획에서 그 내용을 반영하여야 한다.

 

 

 

■ 그린벨트 내의 취락지구

 

그린벨트 내의 취락지구는 개발제한구역에서 해제된 곳이 아니다. 다만 이축권을 활용하여 일반 개발제한구역보다 건축할 수 있는 범위가 넓고 개발제한구역에서 해제될 확률이 다른 개발제한구역 내 토지보다 높다고 할 수 있는 곳이다. 같은 취락지구라도 역세권이나 대규모 주택단지 등에 인접한 취락지구는 이축권을 활용한 근린생활시설이 집중되는 곳이며, 토지의 가격도 개발제한구역 밖의 토지 못지않게 비싸다. 따라서 해당 지역의 미개발된 토지는 단독으로 거래되기보다는 대개의 경우 상업적 활용을 위해 근린생활시설을 지을 수 있는 이축권과 연계되어서 거래되는 곳이다. 따라서 전문중개사의 기획중개가 필요한 전형적인 유형 중의 하나이다.

 

● 취락지구의 지정기준

개발제한구역에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락(공익사업에 따른 이주단지를 포함한다)에 대하여 시 ‧ 도지사는 「국토계획법」에 따른 취락지구로 지정할 수 있다. 그리고 취락지구에서의 건축물의 용도 ‧ 높이 ‧ 연면적 및 건폐율에 관하여는 따로 법령으로 정해진다. 취락지구의 지정기준은 다음 각 호와 같다.

① 취락을 구성하는 주택의 수가 10호 이상일 것

② 취락지구 1만 ㎡당 주택의 수(호수밀도)가 10호 이상일 것. 다만, 시 ‧ 도지사는 해당 지역이 상수원보호구역에 해당하거나 이축 수요를 수용할 필요가 있는 등 지역의 특성상 필요한 경우에는 취락지구의 지정 면적, 취락지구의 경계선 설정 및 취락지구정비계획의 내용에 대하여 국토해양부장관과 협의한 후, 해당 시 ‧ 도의 도시계획에 관한 조례로 정 하는 바에 따라 호수밀도를 5호 이상으로 할 수 있다.

③ 취락지구의 경계 설정은 도시관리계획 경계선, 다른 법률에 따른 지역 ‧ 지구 및 구역의 경계선, 도로, 하천, 임야, 지적 경계선, 그 밖의 자연적 또는 인공적 지형지물을 이용하 여 설정하되, 지목이 대인 경우에는 가능한 한 필지가 분할되지 아니하도록 할 것.

 

 

■ 이축권

 

● 개발제한구역 내에서 주택을 신축할 수 있는 경우

개발제한구역에서는 원칙적으로 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와, 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택(개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말한다)이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다. 예외적으로 영농의 편의상 신축할 수 있는 경우와 이축권을 활용한 신축의 경우, 두 가지가 더 존재한다.

영농의 편의상 신축이란 「농업 ‧ 농촌 및 식품산업기본법」제3조 제2호에 따른 농업인에 해당하면서 개발제한구역에 기존 주택을 소유하고 거주하는 자가 영농의 편의를 위하여 자기 소유의 기존 주택을 철거하고 자기 소유의 농장 또는 과수원에 주택을 신축할 수 있는 경우를 말한다. 이 경우 생산에 직접 이용되는 토지의 면적이 1만㎡ 이상으로서 진입로를 설치하기 위한 토지의 형질변경이 수반되지 아니하는 지역에만 주택을 신축할 수 있으며, 건축 후 농림수산업을 위한 시설 외로는 용도변경을 할 수 없다.

 

 

● 이축권의 정의

이축권이란 개발제하나구역 내에 소재한 주택이 일정한 조건에 의하여 철거된 경우 다른 개발제한구역 내에 건축물을 옮겨 지을 수 있는 권리를 말한다. 일명 ‘용마루’ 라고도 한다. 자금 사정상 새 집을 지을 수 없는 원주민에게 이축권이 주어지는 경우를 감안하여, 1회에 한하여 제3자 전매도 허용하고 있다. 따라서 매매 시에는 반드시 최초이축권자인지 확인하여야 하며, 매입하고자 하는 토지가 건축법 등 관계법령에 적합하여 대지로 지목변경이 가능한지 여부도 확인하여야 한다.

그린벨트는 많은데 물건은 귀하기 때문에 지역과 이축권의 종류에 따라서 많게는 8억까지도 프리미엄이 붙어 있는 경우도 있다. 매물이 극히 귀하고 거래가 빈번하지 않기 때문에 내용을 정확히 파악하고 있는 전문가도 많지 않으므로 투자나 중개 및 컨설팅에 유의하여야 한다.

 

 

● 이축권이 발생하는 경우

주택을 신축할 수 있는 이축권이 발생하는 경우는 다음과 같은 두 가지가 있다. 취락지구로 이축하는 경우에는 딱히 기간제한의 규정이 없지만 자기소유의 토지로 이축해 가는 경우에는 2009년 법령이 개정되면서 6개월이라는 기간제한이 주어졌다.

① 기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행 또는 재해로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(공익사업의 시행으로 인한 경우에는 보상금을 모두 지급받은 날 현재의 소유자를 말한다)가 철거일 또는 재해를 입은 날로부터 6개월 이내에 자기 소유의 토지 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준을 충족하는 곳에 신축하는 경우

② 개발제한구역 지정 이전부터 건축되어 있는 주택 또는 개발제한구역 지정 이전부터 다른 사람 소유의 토지에 건축되어 있는 주택으로서 토지소유자의 동의를 받지 못하여 증축 또는 개축할 수 없는 주택을 취락지구에 신축하는 경우

 

 

● 공공이축권

① 공공이축권이란? : 위의 이축권 발생 사유 중 1항의 공익사업의 시행으로 인해 건축물이 수용되는 경우에 발생하는 이축권이다. 일명 ‘자유이축권’ 이라고도 하고 대표적인 공익사업이 도로의 개설이기 때문에 ‘도로딱지’ 또는 ‘길딱지’라고도 한다. 수용되는 건축물이 주택인 경우에는 그린벨트 내 본인토지로 이축이 가능하다. 이축이 가능한 입지 좋은 본인소유의 토지 또는 매입 가능한 토지가 존재해야 이축권의 가치가 극대화된다.

② 공공이축권의 확인 : 중개나 매매시 딱히 공공이축권이라고 표시한 증명서는 존재하지 않는다. 다만 전후관계 사정을 통해서 이축권이 발생되어 있음을 알 수 있다. 다음과 같은 세 가지 정도를 가지고 확인해 볼 수 있다.

가. 건축물 대장

건축물 대장에 등재되어 있는 건축물임을 확인할 수 있다. 무허가건축물은 이축권 발생의 대상이 되지 않는다.

나. 사업지정 고시문

해당 공익사업이 결정 고시된 공익사업임을 확인할 수 있다.

다. 편입확인서

토지와 건축물이 해당 공익사업에 포함되어 수용되는 것을 확인할 수 있다.

 

 

● 일반이축권

위의 이축권 발생 사유 중 2항에 의하여 기존의 주택을 취락지구로 이전하여 신축하고자 하는 경우에 발생한다. 대개 개발제한구역 지정일 이전부터 타인의 토지 위에 주택을 지어 살고 있다가 재산권행사를 위해 토지소유주가 철거를 요구함에 따라 주택을 옮겨야 하는 경우에 발생한다. 일명 일반딱지라고도 한다. 공공이축권과의 차이점은 반드시 그린벨트 내 취락지구로 이전해야 한다는 점이다. 따라서 일반이축권은 반드시 해당 시군에 활용할 수 있는 취락지구, 기왕이면 입지가 좋은 취락지구가 있어야 제값을 받고 써먹을 수가 있다.

 

 

● 근린생활의 신축 및 증축

 

① 근린생활시설의 증축 및 신축 : 근린생활시설의 증축 및 신축할 수 있는 시설은 다음과 같다.

- 주택을 용도변경한 근린생활시설 또는 1999년 6월 24일 이후에 신축된 근린생활시설만 증축할 수 있다.

- 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역 지정 당시부터 그 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우만 해당한다)와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택(개발제한구역 건축물관리 대장에 등재된 주택을 말한다)이 있는 토지에만 근린생활시설을 신축할 수 있다.

 

② 휴게음식점 ‧ 제과점 및 일반음식점의 신축 : 휴게음식점 ‧ 제과점 또는 일반음식점을 건축할 수 있는 자격은 5년 이상 거주자 또는 지정 당시 거주자여야 한다. 이 경우 건축물의 연면적은 300㎡ 이하여야 하며, 인접한 토지를 이용하여 200㎡ 이하의 주차장을 설치할 수 있되, 휴게음식점 또는 일반음식점을 다른 용도로 변경하는 경우에는 주차장 부지를 원래의 지목으로 환원하여야 한다. 결국 일반음식점을 건축할 수 있는 자격을 갖춘 사람에다 일반음식점이 가능한 이축권이 결합하였을 때 그린벨트 내 일반음식점이 탄생하게 되는 것이다.

 

   

● 개발제한구역 내에서 건축허가의 일반적 조건

① 임야 또는 경지 정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다.

② 건축물을 건축하기 위한 대지 면적이 60㎡ 미만인 경우에는 건축물의 건축을 허가하지 아니하여야 한다. 다만, 기존의 건축물을 개축하거나 재축하는 경우에는 그러하지 아니 하다.

③ 도로 ‧ 상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축 (건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함한다)을 허가해서는 안 된다. 다만, 무질서한 개 발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장 ‧ 군수 ‧ 구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아 니하다.

 

 

● 개발제한구역 내에서 건축 가능한 건축물의 규모

이축시 대지조성은, 즉 대지로의 지목변경은 최대 330㎡까지만 허용이 된다. 건축물의 규모는 건축주의 거주기간에 따라 다음과 같이 차등 적용되고 있다.

 

① 건폐율 100분의 60이하, 높이 5층 이하, 용적률 300% 이하를 원칙으로 한다.

② 1항의 원칙에도 불구하고 주택 또는 근린생활시설을 건축하는 경우에는 다음 기준 중의 어느 하나를 기준으로 선택하여 건축할 수 있다.

가. 건페율 100분의 60 이하로 건축하는 경우 : 높이 3층 이하, 용적률 300% 이하, 기 존 면적을 포함한 연면적 200㎡

      - 5년 이상 거주자인 경우 연면적 232㎡ 이하

      - 지정 당시 거주자인 경우 연면적 300㎡ 이하

이 경우 5년 이상 거주자 또는 지정 당시 거주자가 연면적 200㎡를 초과하여 연면적 232㎡또는 연면적 300㎡까지 건축할 수 있는 경우는 1회로 한정한다. 이 기준을 적용하면 거주기간이 길거나 지정 당시 거주자인 경우 최대 300㎡까지 활용할 수 있다는 장점이 있다.

나. 건폐율 100분의 20 이하로 건축하는 경우 : 높이 3층 이하, 용적률 100% 이하. 이 기준은 대지의 면적이 넓어 300㎡ 이상의 건축물을 활용할 수 있을 경우에 선택한다.

 

 

● 개발제한구역 내에서 토지의 형질변경

① 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 한다. 다 만, 다음의 경우에는 그 해당 면적으로 한다.

- 축사 및 미곡종합처리장은 바닥면적의 3배 이하

- 주택 또는 근린생활시서르이 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우에는 기존면적을 포 함하여 330㎡ 이하

② 개발제한구역에서 시해오디는 공공사업에 대지(건축물 또는 공작물이 있는 토지를 말한다)의 일부가 편입된 경우에는 그 편입된 면적만큼 새로 대지를 조성하는 데 따르는 토지의 형질변경을 할 수 있다.