「국토계획법」에 의한 개발행위의 허가

농지나 산지를 가지고 공장용지 또는 창고부지를 개발하거나 전원주택 부지 등을 분양하기 위해서는 「국토계획법」의 규정에 의한 개발행위 허가를 받아야 한다. 개발행위허가는 「국토계획법」에서 규정하고 있으므로 실무에서는 ①「국토계획법」을 기본으로 하여, 하위법규인 해당 시‧군의 ②도시계획조례와, 업무처리지침인 ③개발행위허가운영지침, 그리고 시장군수의 권한으로 규제를 가하는 ④고시 등을 모두 검토해야 한다.

 

■ 「국토계획법」에 의한 개발행위의 허가

 

● 개발행위허가의 대상

다음의 6가지 행위를 하려면 특별시장 광역시장 시장 또는 군수의 개발행위허가를 받아야 한다. 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에도 같다.

① 건축물의 건축 : 「건축법」제2조 제1항 제2호에 따른 건축물의 건축

② 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」제2조 제1항 제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치

③ 토지의 형질변경 : 절토 ‧ 성토 ‧ 정지 ‧ 포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)

④ 토석채취 : 흙 ‧ 모래 ‧ 자갈 ‧ 바위 등의토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다.

⑤ 토지분할 : 다음 각 목의 어느하나에 해당하는 토지의 분할 (「건축법」제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다.)

가. 녹지지역 관리지역 농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가 인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할

나. 「건축법」제 57조 제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할

다. 관계 법령에 의한 허가 ‧ 인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지 의 분할

⑥ 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역 관리지역 또는 자연환경보전지역 안에서 건축물의 울타리 안에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓은 행위

* 단, 도시지역과 계횐관리지역의 산림에서의 임도 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역 ‧ 생산관리지역 ‧농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 토지의 형질 변경이나 토석의 채취 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다.

 

● 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위

개발행위 중 허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위는 다음과 같다. 다만, 다음에 규정된 범위 안에서 시 또는 군의 도시계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따라야 한다.

① 건축물의 건축

「건축법」제11조 제1항에 따른 건축허가 또는 같은 법 제14조 제1항에 따른 건축 신고 대상에 해당하지 아니하는 건축물의 건축

② 공작물의 설치

가. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 무게가 50톤 이하, 부피가 50세제곱미터 이하, 수평투영면적이 25제곱미터 이하인 공작물의 설치. 다만, 「건축법 시행령」제118 조 제1항 각호의 1에 해당하는 공작물(통신용 철탑은 용도지역에 관계없이 이를 포함한다) 의 설치를 제외한다.

나. 도시지역 자연환경보전지역 및 지구단위계획구역 외의 지역에서 무게가 150톤 이하, 부피가 150세제곱미터 이하, 수평투영면적이 75제곱미터 이하인 공작물의 설치. 다만, 「건축법시행령」데118조 제1항 각호의 1에 해당하는 공작물(통신용 철탑은 용도지 역에 관계없이 이를 포함한다)의 설치를 제외한다.

다. 녹지지역 관리지역 또는 농림지역 안에서의 농립어업용 비닐하우스(비닐하우스 안에설치 하는 육상어류양식장을 제외한다)의 설치

③ 토지의 형질변경

가. 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토 성토 정지 등(포장을 제외하 며, 주거지역‧상업지역 및 공업지역 외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한다)

나. 도시지역 자연환경보전지역 및 지구단위계획구역 외의 지역에서 면적이 660제곱미터 이하인 토지에 대한 지목변경을 수반하지 아니하는 절토‧ 성토‧ 정지‧ 포장 등(토지의 형 질변경 면적은 형질변경이 이루어지는 당해 필지의 총면적을 말한다)

다. 조성이 완료된 기존 대지에서의 건축물, 그밖의 공작물의 설치를 위한 토지의 굴착

라. 국가 또는 지방자치단체가 공익상의 필요에 의하여 직접 시행하는 사업을 위한 토지의 형질변경

④ 토석채취

가. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 채취면적이 25제곱미터 이하인 토지에서의 부피 50세제곱미터 이하의 토석채취

나. 도시지역 자연환경보전지역 및 지구단위계획구역 외의 지역에서 채취면적이 250제곱 미터 이하인 토지에서의 부피 500세제곱미터 이하의 토숵채취

⑤ 토지분할

가. 「사도법」에 의한 사도개설허가를 받은 토지의 분할

나. 토지의 일부를 공공용지 또는 공용지로 하기 위한 토지의 분할

다. 행정재산 중 용도폐지되는 부분의 분할 또는 잡종재산을 매각‧교환 또는 양여하기 위 한 분할

라. 토지의 일부가 도시계획시설로 지형도면고시가 된 당해 토지의 분할

마. 너비 5미터 이하로 이미 분할된 토지의 「건축법」제57조 제1항에 따른 분할제한면 적 이상으로의 분할

⑥ 물건을 쌓아 놓은 행위

가. 녹지지역 또는 지구단위계획구역에서 물건을 쌓아놓은 면적이 25제곱미터 이하인 토 지에 전체무게 50톤 이하, 전체부피 50세제곱미터 이하로 물건을 쌓아놓는 행위

나. 관리지역(지구단위계획구역으로 지정된 지역을 제외한다)에서 물건을 쌓아놓는 면적 이 250제곱미터 이하인 토지에 전체무게 500톤 이하, 전체부피 500세제곱미터 이하로 물건을 쌓아놓는 행위

 

● 개발행위허가의 기준

개발행위허가를 받으려면 신청 내용이 다음의 기준에 적합해야 한다.

① 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것

② 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것

③ 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것

④ 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천‧ 호소‧ 습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것

⑤ 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것

 

● 개발행위와 시‧군 도시계획위원회의 심의

개발행위허가 중 도시계획위원회의 심의를 받아야 하는 사항은 해당 시‧군의 도시계획조례나 개발행위허가 운영 지침 등에서 별도로 정하고 있다. 일종의 심리적인 개발행위허가 억제책이라고 할 수 있다.

 

● 개발행위허가의 절차

① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자(시장군수)에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리 구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 게획서를 제출하지 아니한다.

② 특별시장 광역시장 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 법령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. 법령이 정하는 기간은 15일(도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에는 심의 또는 협의기간을 제외한다)을 말한다.

③ 특별시장 광역시장 시장 또는 군수는 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가증을 발급하거나 불허가처분의 사유를 서면으로 알려야 한다.

④ 특별시장 광역시장 시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것으로 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 단, 개발행위허가에 조건을 붙이려는 때에는 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어야 한다.

 

 

● 개발행위허가의 이행 보증

① 특별시장‧ 광역시장‧ 시장 또는 군수는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 드을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 법령으로 정하는 경우에는 이의 이행을 보증하기 위하여 개발행위허가를 받는 자로 하여금 이행보증금을 예치하게 할 수 있다.

② 특별시장‧ 광역시장‧ 시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다. 특별시장‧ 광역시장‧ 시장 또는 군수는 원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 아니하면「행정대집행법」에 따른 행정대집행에 따라 원상회복을 할 수 있다. 이 경우 행정대집행에 필요한 비용은 개발행위허가를 받은 자가 예치한 이행보증금을 사용할 수 있다.

 

● 관련 인‧허가 등의 의제

개발행위허가를 할 때에 특별시장 광역시장 시장또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가 허가 승인 면허 협의 해제 신고 또는 심사 등에 관하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인‧허가 등을 받은 것으로 본다.

1) 「공유수면매립법」 에 따른 공유수면 배립의 면허 및 실시계획의 승인

2) 「공유수면관리법」 에 따른 점용 또는 사용의 허가 및 실시계획의 승인 또는 신고

3) 「광업법」 에 따른 채광계획의 인가

4) 「농어촌정비법」 에 따른 농업기반시설의 목적 외 사용의 승인

5) 「농지법」 에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 농지전용의 신고 및 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의

6) 「도로법」 에 따른 도로공사 시행이 허가 및 도로 점용의 허가

7) 「장사」 등에 관한 법률 에 따른 무연분묘의 개장 허가

8) 「사도법」에 따른 사도 개설의 허가

9) 「사방사업법」 에 따른 토지의 형질 변경 등의 허가 및 사방지 지정의 해제

10) 「산지관리법」 에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 토석채취허가, 토사채취신고 및「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 입목벌채 등의 허가‧신고

11) 「소하천정비법」 에 따른 소하천공사 시행의 허가 및 소하천의 점용 허가

12) 「수도법」 에 따른 전용상수도 설치 및 전용공업용수도설치의 인가

13) 「연안관리법」 에 따른 연안정비사업실시계획의 승인

14) 「체육시설의 설치‧이용에 관한 법률」 에 따른 사업게획의 승인

15) 「초지법」 에 따른 초지전용의 허가, 신고 또는 협의

16) 「측량법」 에 따른 측량성과 사용의 심사

17) 「하수도법」 에 따른 공공하수도에 관한 공사 시행의 허가

18) 「하천법」 에 따른 하천공사 시행의 허가 및 하천 점용의 허가

 

● 개발행위허가의 취소

시‧군마다 조금씩 다르게 규정하고 있지만 대개 2+1년 방식을 채택하고 있으며, 취소시에는 허가받은 자로부터 의견청취 절차를 거치게 되어있다.

 

 

■「국토계획법」에 의한 개발행위의 허가

 

●「건축법」에 의한 제한과 「국토계획법」에 의한 제한

건축허가제한과 개발행위허가제한은 유사하면서도 다른 개념이다. 건축허가제한은 「건축법」에 의하여 건축허가만을 제한하는 것이고, 개발행위허가제한은 「국토계획법」에 의하여 건축허가를 포함한 6가지 개발행위의 허가를 제한하는 것이다. 즉 개발행위허가제한은 건축제한을 포함하는 포괄적이고 전면적인 규제이다.

건축제한은 주로 도시지역에서 볼 수 있는 규제이다. 건축제한만으로도 규제의 효과를 충분히 달성할 수 있다고 생각하기 때문에 전면적인 개발행위허가제한을 하지 않고 건축허가제한을 하는 것이다. 그에 비해서 신도시 등을 건설할 때는 예정지역을 포함한 6가지 개발행위의 허가를 제한하는 것이다. 즉 개발행위허가제한은건축제한을 포함하는 포괄적이고 전면적인 규제이다.

건축제한은 주로 도시지역에서 볼 수 있는 규제이다. 건축제한만으로도 규제의 효과를 충분히 달성할 수 있다고 생각하기 때문에 전면적인 개발행위허가제한을 하지 않고 건축허가제한을 하는 것이다. 그에 비해서 신도시 등을 건설할 때는 예정지역을 포함한 주변일대에 전면적인 개발행위허가제한 조치가 취해진다. 파주교화신도시를 건설할 때 교하면 일대를 개발행위허가제한지역으로 지정한 경우나 동탄제2신도시를 건설할 때 신도시 반경 1km 이네 주변지역을 통째로 개발행위허가제한지역으로 묶어버린 것이 대표적 사례다. 그에 따라 사유재산권 행사에 중대한 제한이 가해지고 때론 해당지역 주민의 심한 반발에 부딪히기도 한다.

 

● 허가제한지역의 확인

건축허가제한이나 개발행위허가제한에 묶였는지 여부는 우선 토지이용계획확인서에서 쉽게 확인할 수 있다. 토지이용계획확인서의 두 번째 칸 ‘다른 법령 등에 의한 지역지구 등’란에 ‘건축허가제한지역’ 또는 ‘개발행위허가제한지역’으로 명백하게 표시된다.

 

● 허가제한지역의 해석과 가치평가

허가제한지역에 묶인 토지가 매매대상으로 나오거나 경매물건으로 나와 있다면 중개나 컨설팅에 앞서 해당 물건에 대한 가치평가가 선행되어야 성공적인 중개나 컨설팅을 할 수 있다.

 

다음과 같은 순서로 해당 물건의 가치를 평가할 수 있다.

 

① 허가제한의 내용과 관련 사업 전체를 확인한다: 신도시 건설, 경전철 건설, 도로 건설 등의 허가제한 사유와 사업의 진행일정 등 관련사항 일체를 최대한 확인한다. 관련 사업이나 허가제한의 내용이 고시되었다면 반드시 해당 고시문을 찾아보는 것이 가장 먼저 할 일이다. 그런 후 허가제한의 원인이 된 사업전체를 파악해 본다. 인터넷을 활용해 다양하게 검색을 해보기도 하고, 사업 관련 기관과 관련 부서에 일일이 문의해서 사업의 진행방향과 일정을 남보다 더 앞서 상세하게 추정할 수 있어야 한다.

 

② 해당토지의 운명을 판단한다: 동탄제2신도시의 경우 오산이나 용인지역의 토지처럼 해당 토지가 해당 사업과 무관하게 단순히 허가제한에만 걸려 있을 수도 있다. 검토대상 토지가 해당사업과 관련되어 수용될 수도 있으며, 수용되지는 않고 용도지역 등만 변경되어 개발사업이 완료된 후 허가제한이 풀리면 해당 토지의 가치가 급등하는 경우도 있을 수 있다.

이런 내용은 고시된 사업의 내용을 통해 정확히 판단할 수 도 있고, 또는 전문중개사의 해석능력에 따라 수집된 정보를 바탕으로 해서 판단할 수도 있다. 누구나 다 판단할 수 있는 내용이라면 투자로 인한 기대수익은 떨어진다고 할 수 있으며, 판단에 고도의 분석능력을 필요로 한다면 투자로 인한 기대수익은 매우 클 수도 있다.

 

③ 배팅여부와 배팅가격을 결정한다: 허가제한에 묶인 토지와 관련된 사업 전체와 해당 토지의 운명을 정확히 파악하고 나면 해당 물건에 대한 중개나 컨설팅이 가능해진다. 즉 해당 토지에 대하여 투자를 권유할 수도 있고, 배팅할 경우 얼마에 배팅할 것인가도 결정할 수 있게 된다.

 

 

 

■「건축법」에 의한 건축허가 제한

「건축법」에 의한 건축허가 제한은 2+1년, 즉2년 이내에서 제한할 수 있고 1년 이내에서 연장할 수 있다.

 

● 개발행위허가의 제한

국토해양부장관, 시‧도지사, 시장 또는 구수는 다음에 해당되는 지역으로서 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 1회에 한하여 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대하여는 1회에 한하여 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다.

① 녹지지역이나 계획관리지역으로서 수목이 집단적으로 자라고 있거나 조수류 등이 집단적으로 서식하고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전할 필요가 있는 지역

② 개발행위로 인하여 주변의 환경‧경관‧미관‧문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역

③ 도시기본계획이나 도시관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시기본계획이나 도시관리계획이 결정될 경우 용도지역 ‧ 용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역

④ 지구단위계획구역으로 지정된 지역

⑤ 기반시설부담구역으로 지정된 지역

 

● 개발제한구역과 개발행위허가제한지역

두 지역(구역)은 이름은 비슷하지만 전혀 다른 개념이다. 개발제한구역은 소위 그린벨트로서 개발행위허가와 관련하여 「국토계획법」의 적용을 받지 않고 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」의 적용을 받으며 개발행위가 극히 제한된 토지이다. 개발행위허가제한지역은 「국토계획법」에 의하여 한시적으로 최장 5년 이내에서 개발행위허가가 제한되는 지역을 말하는 것이다.